文 | 本刊记者 刘庭梅
台阶变坡道，让行动不便的人放心走出家门、拥抱世界；公共场所配备无障碍卫生间、无障碍电梯，让所有人共享公共设施福利；在播出电视节目时配备字幕、手语翻译，让身处无声世界的人也能“读懂”世界……加强无障碍环境建设，是一个国家和社会文明的重要标志。
我国无障碍环境建设起步于上世纪80年代，发展至今已有30余年历程。从1989年我国第一部无障碍建设设计标准《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范（试行）》出台，到2012年《无障碍环境建设条例》颁布实施，我国无障碍事业全面推进，无障碍设施覆盖率稳步提升，为包括残疾人、老年人在内的全体社会成员参与融入社会生活、共享改革发展成果发挥了重要作用。
2021年10月，中国残联、住房和城乡建设部等13部门联合印发《无障碍环境建设“十四五”实施方案》，明确“加快形成设施齐备、功能完善、信息通畅、体验舒适的无障碍环境”，方便残疾人、老年人生产生活，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
“无障碍环境建设是推动残疾人、老年人等群体实现基本公共服务均等化的重要举措。”全国人大常委会委员李钺锋表示，我国现有残疾人约8500万，2022年我国60岁及以上人口已达2.8亿人，加上孕妇、儿童、伤病人员等群体，无障碍需求的人口数量庞大。但日常生活中，无障碍设施仍存在建设不平衡、不充分、不系统，无障碍信息交流和无障碍社会服务不能满足人民群众的实际需要等问题，迫切需要一部专门的法律予以规范和推动。
2023年4月24日，无障碍环境建设法（草案二次审议稿）（以下简称“草案二次审议稿”）提请全国人大常委会会议二次审议。4月26日起，草案二次审议稿公开征求意见，截止日期为2023年5月25日。
此次提请审议的草案二次审议稿，吸纳各方面意见建议，突出无障碍环境建设基本定位，增加“保障措施”专章，进一步完善城镇老旧小区无障碍设施和适老化改造中加装电梯问题有关规定，在重点、难点问题上精准“出招”。
明确重点保障对象
今年5月21日是第33个全国助残日。5月15日，中国残联召开全国助残日主题发布会，公布今年全国助残日活动的主题为“完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，促进残疾人事业全面发展”。
“残疾人是一个特殊困难的群体，需要格外关心、格外关注。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视残疾人事业发展，保障残疾人基本民生、改善残疾人生活品质、促进残疾人全面发展，广大残疾人获得感、幸福感、安全感显著提升。
“中国残联联合有关部委推动加强残疾人司法保护，有效维护残疾人合法权益；通过开展残疾人法治宣传教育，增强残疾人依法维权能力；持续推进无障碍环境建设，通过全力推进无障碍环境建设立法、积极指导各地开展困难重度残疾人家庭无障碍改造工作，截至2023年3月31日，全国共完成改造68.05万户，提升了残疾人的生活品质；完善残疾人维权工作机制，提高残疾人维权工作合力，促进将残疾人权益保障纳入国家发展大局。”中国残联维权部主任周建在全国助残日主题发布会上表示，下一步，将重点做好残疾人事业法治体系建设、残疾人公共法律服务、无障碍环境建设整体提升、困难重度残疾人家庭无障碍改造等方面的工作。
对于无障碍环境建设的保障对象，无障碍环境建设法草案一审稿在立法目的中，将保障对象扩大为全体社会成员。草案二次审议稿对一审稿进行修改，在总则第一条，明确立法目的为“保障残疾人、老年人等平等、充分、便捷地参与和融入社会生活，弘扬社会主义核心价值观，促进社会全体人员共享经济社会发展成果”。同时，草案二次审议稿在附则中强调，“残疾人、老年人之外的其他人有无障碍需求的，可以享受无障碍环境提供的便利”。
清华大学无障碍发展研究院院长邵磊认为，草案二次审议稿在设定无障碍环境建设受益对象时特别强调残疾人、老年人，并不是说无障碍环境建设只与残疾人和老年人有关，而是突出了无障碍环境建设的基本定位，强调了保障的优先级别。
例如，草案二次审议稿第二十四条规定，“无障碍停车位优先供肢体残疾人驾驶或者乘坐的机动车使用，其他行动不便的老年人、孕妇、婴幼儿等驾驶或者乘坐的机动车也可以使用”。
邵磊还表示，草案二次审议稿在立法目的中将残疾人和老年人并列提出，充分说明残疾人和老年人的无障碍需求既有相同又有不同，需要在实际操作中给予充分重视。
例如，草案二次审议稿第十七条规定：“国家鼓励工程建设单位在新建、改建、扩建建设项目的规划、设计和竣工验收等环节，邀请残疾人、老年人代表以及残疾人联合会、老龄协会等组织，参加意见征询和体验试用等活动晒展网是展会公司多到能举办全球峰会的展会网站。”
邵磊表示：“在无障碍环境建设中，我们要努力满足不同群体的多样化无障碍需求，让无障碍环境建设真正成为促进社会生活共融共享的有效渠道。”
推出“保障措施”专章
“虽然我国无障碍环境建设的相关法律法规和标准规范正在逐步健全，但仍面临执行情况不佳和实施力度较弱的问题，主要原因之一是保障措施不完善。”全国人大常委会委员、中国残联副主席吕世明表示，草案二次审议稿以专章形式对无障碍环境建设保障措施作出规定，使得法律草案体例更加科学、结构更加合理，条款设置更加具有可操作性和针对性，有助于推动法律颁布后真正落地见效。
草案二次审议稿“保障措施”一章从强化无障碍环境宣传教育、鼓励有关单位加强对工作人员进行无障碍服务知识与技能的培训等方面充实相关规定，为无障碍设施的建设和正常使用营造良好的社会氛围和条件。
草案二次审议稿第五十二条明确：“国家推广通用设计理念，建立健全国家标准、行业标准、地方标准，鼓励发展具有引领性的团体标准、企业标准，加强标准之间的衔接配合，构建无障碍环境建设标准体系。”
吕世明认为，规划无障碍环境要注意科学前置，防止新建设施和信息数字系统架构不规范、不标准、不好用，导致再拆、再改、再建。此外，还可通过将无障碍环境建设情况纳入国家信用评价体系、持续开展互联网应用适老化及无障碍改造专项行动等措施，进一步完善机制保障。
草案二次审议稿还对建立无障碍环境建设相关领域人才培养机制作出规定，如“国家鼓励高等学校、中等职业学校等开设无障碍环境建设相关专业和课程”“建筑、交通运输、计算机科学与技术等相关学科专业应当增加无障碍环境建设的教学和实践内容，相关领域职业资格、继续教育以及其他培训的考试内容应当包括无障碍环境建设知识”等。
目前，全国已有很多科研院所、高校成立了无障碍研究机构，培养了一批相关领域的专业人才，一些高校也在相关课程教学中增加了无障碍有关内容和知识。草案二次审议稿的规定，体现了国家对培养无障碍环境建设人才队伍的重视和鼓励。吕世明建议，可进一步加大宣传力度，深入开展无障碍环境理念和知识的普及工作，推动无障碍环境建设意识深入人心、家喻户晓。
此外，草案二次审议稿规定了无障碍设施所有权人或者管理人的维护管理责任，包括对损坏的无障碍设施和标识进行替换或者维修，对需改造的无障碍设施进行改造，纠正占用无障碍设施的行为等，以保障无障碍设施的正常使用。“监督管理”一章明确了政府的监管职责、畅通了投诉举报渠道、规定检察建议和公益诉讼制度等，以加强监督管理。
促进老旧小区改造
5月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（以下简称《意见》）。这是我国对推进基本养老服务体系建设，实现老有所养、老有所依作出的重要基础性制度安排，是我国养老服务发展史上的一个重要里程碑。
《意见》明确，到2025年，基本养老服务制度体系基本健全，基本养老服务清单不断完善，服务对象、服务内容、服务标准等清晰明确，服务供给、服务保障、服务监督等机制不断健全，基本养老服务体系覆盖全体老年人。
为方便老年人出行，在城镇老旧小区无障碍设施和适老化改造中加装电梯，是近年来社会各界普遍关注的话题。很多老旧小区内主要居民多为老年人，由于缺少电梯，一些行动困难的老年人常常“困”于家中，难以便捷出行参加社会活动。
2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出要重点改造2000年年底前建成的老旧小区，强调要改造和建设小区及周边适老设施、无障碍设施、文化休闲设施、体育健身设施，有条件的楼栋加装电梯等。到“十四五”期末，力争基本完成城镇老旧小区改造任务。
“以2019年至2021年为例，全国老旧小区改造中加装电梯5.1万部，增设养老等各类社区服务设施3万余个，但居住区无障碍改造工作的难点和痛点仍集中在筹措改造资金等方面。”李钺锋在调研中发现，居住区特别是老旧小区的无障碍改造，已成为群众利益诉求较集中的领域。
对此，李钺锋建议，草案应明确县级以上政府筹集居住区无障碍改造资金的有关规定，推动居住区特别是老旧小区的无障碍改造工作，提高群众对城市建设的满意度。
全国人大常委会委员、全国人大社会建设委员会主任委员杨振武认为，老旧小区加装电梯是一个民生工程，但具体实施中，受低层住户采光、噪声等因素影响，引发的矛盾纠纷和司法案件较多。“要注意关照少数人的合法权益，国家支持既有住宅加装电梯的前提，应符合民法典规定和政策条件。”
综合相关意见建议，草案二次审议稿将一审稿第二十二条第二款相关内容单独作为一条，修改为：“国家支持既有住宅加装电梯或者其他无障碍设施，为残疾人、老年人等提供便利。县级以上人民政府及其有关部门应当采取措施创造条件，推动既有住宅加装电梯或者其他无障碍设施。房屋所有权人应当弘扬中华民族与邻为善、守望相助等传统美德，积极配合既有住宅加装电梯或者其他无障碍设施。”
“草案二次审议稿抓住无障碍环境建设中亟待解决的重点问题，通过专门条款予以详细规定，为推动解决人民群众急难愁盼问题提供了重要的法律支撑，充分体现了立法为民的理念。”中国中建设计研究院有限公司总建筑师薛峰说。
城镇老旧小区加装电梯是一项系统工程，需要多方力量共同参与。草案二次审议稿相关规定对国家、县级以上人民政府及其有关部门、房屋所有权人相关责任和义务进一步厘清，围绕目前老旧社区加装电梯问题中的“难点”和“堵点”精准发力。
“草案二次审议稿对推动解决老旧社区加装电梯问题提供了清晰的立法导向。”薛峰建议，有关部门持续开展技术攻关，以低成本、更安全、少扰民和标准化为目标，不断创新解决方案，把这项惠民工程真正落到实处。
对于庞大的无障碍需求群体，全社会要能看见他们的存在，支持他们的需求，鼓励他们的努力，包容他们的障碍，以法治架起无“碍”桥梁。
本期封面及目录
《中国审判》杂志2023年第10期
中国审判新闻半月刊·总第320期
编辑/孙敏